Административно-правовое регулирование осуществления государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства в Российской Федерации

С.Н. БРАТАНОВСКИЙ  
К.Л. ВОЗНЕСЕНСКИЙ 
 
 
 
 
 
Административно-правовое регулирование 

осуществления  

государственного контроля за соблюдением  

антимонопольного законодательства в Рос
сийской Федерации  

 

 
 
 
 
 
 
 
 
 
САРАТОВ 2010 
 

 

С.Н. Братановский 
К.Л. Вознесенский 

 

 

 

Административно-правовое регулирование осуществления  
государственного контроля за соблюдением  
антимонопольного законодательства в Российской Федерации  
 

 

Монография 

 
 
 

Рецензенты: 

доктор юридических наук, профессор А.Е. Епифанов 

доктор юридических наук, профессор В. А. Юсупов 

 
 
 
 
 
САРАТОВ 2010 

Содержание: 

 

ВВЕДЕНИЕ…………………4 

Глава 1. Понятие и значение государственной деятельности в сфере 

защиты конкуренции……………………….7 

§1. Правовое регулирование антимонопольной деятельности в Рос
сийской Федерации………………………7 

§2. Правовой статус государственных антимонопольных  

органов…………………………19 

 

Глава 2. Правовые аспекты реализации федеральной антимонополь
ной службой полномочий по контролю в за соблюдением антимонопольно
го законодательства …………….52 

§1. Контрольные функции и полномочия федеральной антимоно
польной службы………………52 

§2. Проведение федеральной антимонопольной службой проверок за 

соблюдением антимонопольного законодательства как форма контроль
ной деятельности……………………..92 

 

Глава 3. Проблемы привлечения к ответственности за нарушения 

антимонопольного законодательства……………..118 

§1. Общая характеристика административной ответственности за 

нарушения антимонопольного законодательства………….118 

§2. Административная ответственность за невыполнение законных 

требований федеральной антимонопольной службы………………133 

§3. Административная ответственность  за нарушение запретов, ус
тановленных Федеральным законом «О защите конкуренции» …..151 

 

ВВЕДЕНИЕ 

 

В условиях продолжающегося финансового кризиса для развития эконо
мической системы любой страны важное значение имеет определение необхо
димого соотношения чисто рыночных механизмов и государственного регули
рования. В настоящее время уже очевидно, что хотя государство и не должно 

«подминать» под себя всю хозяйственную деятельность, полный его уход из 

этой сферы также влечет многочисленные негативные последствия.  

Реализация направлений макроэкономической политики, которые опре
делены в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Рос
сийской Федерации до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства 

Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р, в том числе касающихся 

формирования институциональной среды инновационного развития, снижения 

инфляции, создания условий для улучшения качества жизни населения и по
вышения национальной конкурентоспособности, во многом обеспечивается 

конкурентной политикой. 

Как отмечается в Программе развития конкуренции в Российской Феде
рации1, конкурентная политика представляет собой комплекс последователь
ных мер, осуществляемых государством в целях обеспечения условий для со
стязательности хозяйствующих субъектов, повышения эффективности и конку
рентоспособности российской экономики, модернизации предприятий и созда
ния условий для обеспечения экономически эффективным способом потребно
стей граждан в товарах и услугах. Как следствие политика в области конкурен
ции является ключевым фактором, определяющим конкурентоспособность 

предприятий и уровень жизни граждан, а также основным инструментом дос
тижения целей социально-экономического развития страны. 

                                                                 

1 Распоряжение Правительства РФ от 19.05.2009 N 691-р «Об утверждении Программы развития конкуренции в Российской Федерации» (вместе с "Планом мероприятий по реализации 
программы развития конкуренции в Российской Федерации на 2009 - 2012 годы") // СЗ РФ. 
2009. № 22. Ст. 2736. 

В условиях отсутствия конкуренции зачастую происходит разрушение 

действия рыночных механизмов, влекущее усиление противоречия групповых и 

общественных интересов и ухудшение социально-экономического развития, 

что подтверждает тезис об объективной востребованности государственной ан
тимонопольной политики в системе факторов экономического роста2. В связи с 

этим И.В. Князева обоснованно указывает, что одним из важнейших компонен
тов политики конкуренции и обеспечения социально-экономической стабиль
ности интересов участников деловых отношений является политика антимоно
польного регулирования, которую проводит государство в лице соответствую
щих органов власти и управления, осуществляя государственный контроль со
блюдения экономических законов и норм права, относящихся к системе анти
монопольного законодательства3. 

Полномочиями по контролю за соблюдением конкурентного законода
тельства в Российской Федерации в той или ной степени наделены многие ор
ганы государственной власти, прежде всего, на федеральном уровне. Однако 

наиболее важное значение в этой сфере имеет деятельность Федеральной анти
монопольной службы Российской Федерации (далее – ФАС), являющейся 

уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществ
ляющим функции по принятию нормативных правовых актов и контролю за 

соблюдением антимонопольного законодательства, законодательства в сфере 

деятельности субъектов естественных монополий (в части установленных зако
нодательством полномочий антимонопольного органа), рекламы, контролю за 

осуществлением иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имею
                                                                 

2 Локота О.В. //Защита конкуренции на финансовых рынках Южного Федерального округа: 
проблемы и перспективы // Развитие конкуренции как фактор экономического роста и обеспечения социального благополучия: методология, теория, практика. Материалы международной научно-практической конференции 26-30 апреля 2005 / Под ред. Н.И. Лыгиной – 
Орел: Издательство Орел ГИЭТ, 2005. 
3 Князева И.В. // Повышение благосостояния потребителей и сохранение конкуренции на 
рынке – стратегическая задача антимонопольной политики // Развитие конкуренции как фактор экономического роста и обеспечения социального благополучия: методология, теория, 
практика. Материалы международной научно-практической конференции 26-30 апреля 2005 
/ Под ред. Н.И. Лыгиной – Орел: Издательство Орел ГИЭТ, 2005. 

щие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности 

государства, а также по контролю в сфере размещения заказов на поставки то
варов, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных 

нужд. Осуществление указанных функций требует от ФАС постоянного мони
торинга деятельности хозяйствующих субъектов, а также органов государст
венной власти и местного самоуправления. Таким образом, основной ее функ
ция является контрольная. 

Правовое регулирование контроля ФАС России не оставалось неизмен
ным в течении времени существования как данного органа, так и его предшест
венников. Серьезные изменения в этой сфере были сделаны Федеральным за
коном от 17.07.2009 № 164-ФЗ, который не только существенно поменял сис
тему организации государственного контроля за экономической концентраци
ей, но и впервые детально урегулировал порядок проведения федеральными ан
тимонопольными органами контрольных проверок. Все это требует анализа 

контрольных полномочий ФАС и предопределяет актуальность выбранной те
мы исследования.  

 
 

Глава 1. Понятие и значение государственной деятельности  

в сфере защиты конкуренции 

1.1. Правовое регулирование антимонопольной деятельности  

в Российской Федерации 

 

Эффективное функционирование экономики в современных, преимуще
ственно рыночных странах, невозможно без постоянного балансирования меж
ду монополией и конкуренцией, без обеспечения того или иного сочетания этих 

важнейших начал эффективности экономического развития4.  

Тем не менее, необходимость государственного регулирования рыночной 

экономики долгое время в России отрицалась, поскольку предполагалось, что 

рыночная система как саморегулирующаяся целостность может существовать и 

развиваться без вмешательства государства. Опыт развития западных стран по
казывает, что для успешного функционирования рыночного механизма создана 

соответствующая система прав собственности, законов и правил, обеспечи
вающая их передачу, юридических институтов, механизмов принятия реше
ний5.  

Однако, переход к эффективной рыночной экономике в России предпола
гает государственную поддержку конкуренции, ограничение монопольных тен
денций и воспрепятствование монополистическим правонарушениям. Правовое 

регулирование предпринимательских отношений должно в большей степени 

отражать объективную значимость рыночной конкуренции для решения на
сущных и стратегических проблем окончательного выхода из затяжного эконо
                                                                 

4 Дубенецкий В.П. Формирование механизма реализации  антимонопольной политики при 
переходе к инновационному типу развития российской экономики: автореф. дис. … канд. 
экон. наук. Санкт–Петербург. 2008. С. 3 

5 Белаш Т.В. Зарубежный опыт государственного регулирования конкурентоспособности национальной экономики: автореф. дис. … канд. экон. наук. Москва- 2000. С.3.  
 

мического и социального кризиса, достижения стабильного экономического 

роста6. 

Реализация в России в 1992-1997 г.г. концепции, согласно которой чем 

меньше государственного вмешательства в экономику, тем больше возможно
стей для ее либерализации и восстановления рыночного равновесия, привела к 

еще большей неуправляемости и нестабильности в обществе, неуклонному 

снижению ВВП, свертыванию национального производства, сужению рынка 

для национальных производителей. 

Необходимость государственного регулирования этих процессов была 

обусловлена не только становящимся характером рыночной экономики в Рос
сии, но и общими принципами, свойственными большинству развитых стран. 

Принятие первого Закона РСФСР «О конкуренции и ограничении монополи
стической деятельности на товарных рынках» (1991 г.)7, а в последующем и ря
да других законов позволило России формально войти в число более чем 90 

стран мира с антимонопольным законодательством. 

Следует отметить, что вопросы конкуренции антимонопольной деятель
ности, проблемы их правового регулирования в научной литературе исследу
ются не только юристами8, но экономистами9. При чем последними в большей 

                                                                 

6 Казачкова З.М. Государственное антимонопольное регулирование в России и США: сравнительное правовое исследование: дис. ... докт. юрид. наук. Москва, 2002. С. 343.  
7 Закон РСФСР от 22.03.1991 N 948-1 (ред. от 26.07.2006) «О конкуренции и ограничении 
монополистической деятельности на товарных рынках»  // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 
1991. N 16. Ст. 499; 1992. N 34. Ст. 1966; СЗ РФ. 1995. N 22. Ст. 1977. 1998. N 19. Ст. 2066. 
2002. N 1 (ч. 1). Ст. 2. 2002. N 12. Ст. 1093. 2002. N 41. Ст. 3969. 2006. N 6. Ст. 636. 2006. N 
31 (1 ч.). Ст. 3434. 
8 Казачкова З. М. Государственное антимонопольное регулирование в России и США: сравнительное правовое исследование: автореферат дис. ... докт. юрид. наук. Москва, 2002;  Соколов А.Ю. 
Административная ответственность за нарушения антимонопольного законодательства: автореферат дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2004; Борисова Л.Н.  Правовые 
основы организации антимонопольной деятельности государства на рынке финансовых услуг: автореферат дис. ... канд. юрид. наук.Саратов. 2006; Зарипова Т.Ю. Антимонопольное 
регулирование на рынке финансовых услуг: публичный и гражданско-правовой аспекты : 
автореферат дис. ... канд. юрид. наук. Казань, 2007;  Спиридонова А.В.  Объединения хозяйствующих субъектов: гражданско-правовое и антимонопольное регулирование: автореферат 
дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2007; Сулакшина  А. С. Соглашения и согласованные 
действия хозяйствующих субъектов, ограничивающие конкуренцию на товарных рынках в 
Российской Федерации : автореферат дис. ... канд. юрид. наук. Москва, 2008 и др. 

степени исходя из экономического характера объектов исследования. Об этом 

справедливо отмечает и Т.Г. Даурова10. 

Предметом исследования выступают и политические аспекты антимоно
польной деятельности и антимонопольной политики11. 

В экономической литературе для обозначения действий государства, на
правленных против монополий в защиту конкуренции, используются термины 

«антимонопольная политика» и «антимонопольное регулирование». Чаще всего 

они рассматриваются как синонимы, а иногда даже экономистами отождеств
ляются с контролем над антимонопольным законодательством. Поэтому снача
ла следует уяснить основные понятия антимонопольной деятельности. 

Антимонопольное регулирование есть одна из форм государственного ре
гулирования экономики, представляющая комплекс антимонопольных мер и 

механизмов их реализации (методов, средств и институтов). Это инструмент, 

применяемый государством для воздействия на экономику при реализации ан
тимонопольной политики. Антимонопольное регулирование является воздейст
вием государства, дополняющим действие рыночных сил. В богатом арсенале 

государственного регулирования его антимонопольная составляющая является 

одним из средств повышения эффективности рыночной экономики. 

                                                                                                                                                                                                                     

9 См: Цапелик В.Е.   Формирование товарного рынка и антимонопольная политика: автореферат дис. ... канд. экон. наук. Москва, 1992; Силакова О. Н.  Антимонопольное регулирование развития потребительского рынка товаров и услуг в интересах защиты прав потребителей: На примере Курской области: автореферат дис. ... канд. экон. наук.  Москва, 1998; Анисимов А.В.   Защита предпринимательства на основе антимонопольной политики: автореферат дис. ... канд. экон. наук. Челябинск, 2004; Ким А. М. 
Оптимизация механизма государственной антимонопольной политики в условиях экономического роста: автореферат дис. 
... канд. экон. наук. Санкт-Петербург, 2007; Дубенецкий В. П. Формирование механизма реализации антимонопольной политики при переходе к инновационному типу развития российской экономики: автореферат дис. ... канд. экон. наук. Санкт-Петербург, 2008 и др. 
10 Даурова Т.Г. Правовое регулирование деятельности субъектов естественных монополий // 
Антимонопольное законодательство. 2006. № 12. С. 5. 
11 См: Степашин В. С. 
Государственная антимонопольная политика в контексте обеспечения национальной безопасности России: автореферат дис. ... канд. полит. наук. Москва, 
2005; Захаркина Е.Ю. 
Государственная антимонопольная политика Российской Федерации в период трансформации политической системы: автореферат дис. ... канд. полит. наук. Краснодар, 2006 

Антимонопольное законодательство определяется как система формаль
ных антимонопольных правил и ограничений, а также определенных способов 

принуждения к их выполнению, которые отражены в разветвленной сети зако
нов, гарантирующих правовую защиту и поддержку конкуренции12. 

Антимонопольное законодательство осуждает монополистическое пове
дение субъектов рынка, но не предписывает, как его исправить. Поэтому сам по 

себе контроль над соблюдением антимонопольного законодательства не дает 

позитивного регулирования в сфере экономической деятельности. Антимоно
польное законодательство является правовой формой антимонопольного регу
лирования рыночных отношений. Поэтому важное значение имеет качество 

нормативных актов, определяющих способы регулирования антимонопольной 

деятельности. 

Противоположностью конкуренции является монополистическая дея
тельность, которая запрещена законом и относится к противоправной деятель
ности.  

Антимонопольное регулирование - это важнейшая составляющая часть 

экономической политики государства во всех странах с рыночной экономи
кой13. 

К источникам антимонопольного законодательства относятся: 

Конституция РФ, которая гарантирует единство экономического про
странства, свободы перемещения товаров, услуг и финансовых средств, под
держку конкуренции, свободу экономической деятельности (ст. 8) и не допус
кает экономическую деятельность, направленную на монополизацию, недобро
совестную конкуренцию (ст. 34). 

Конституционные положения в силу их повышенной стабильности и же
сткости не подходят для полного регулирования рыночных отношений. Их роль 

                                                                 

12 В настоящее время в  научной литературе нет единства мнений и относительно применяемой терминологии, а также места антимонопольного законодательства в системе права и 
системе законодательства. 
13 См: Мартыненко Г.И. Правовое обеспечение конкуренции и ограничения монополистической деятельности // Право и экономика. 2009. N 11. С. 15 - 21. 
 

состоит в другом - гарантировать устойчивость и предсказуемость законода
тельства о предпринимательстве, основывающегося на ч. 1 ст. 34 Конституции 

РФ 1993 г. Провозглашенное право каждого гражданина на свободное исполь
зование своих способностей и имущества для предпринимательской экономи
ческой деятельности гарантируется государственной поддержкой конкуренции 

и пресечением проявлений монополистической деятельности. Конституция за
прещает злоупотребление предпринимателем своим доминирующим положе
нием на рынке и применение недозволенных форм и приемов конкуренции. 

Гражданский кодекс РФ (ГК РФ)14, который не допускает действия граж
дан и юридических лиц, осуществляемые исключительно с намерением причи
нить вред другому лицу, а также злоупотребление правом в иных формах; ис
пользование гражданских прав в целях ограничения конкуренции, а также зло
употребление доминирующим положением на рынке (ст. 10); 

Кодекс РФ об административных правонарушениях (КоАП РФ)15; 

Федеральный закон от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкурен
ции"16; Федеральный закон от 17 августа 1995 г. N 147-ФЗ "О естественных мо
нополиях"17; указы Президента РФ18, постановления и распоряжения Прави
тельства РФ19; нормативные правовые акты, принимаемые Федеральной анти
монопольной службой в установленной сфере деятельности. 

                                                                 

14 СЗ РФ. 1996. N 1. Ст. 1; Российская газета. 2010. 12 мая. 
15 Кодекс об административных  правонарушениях // СЗ РФ. 2002. № 1 (часть 1).  Ст.1; 2010. 
N 18. Ст. 2145. 
16 СЗ РФ. 2006. N 31 (ч. 1). Ст. 3434; Российская газета. 2010. 12 мая. 
17 СЗ РФ. 1995. N 34. Ст. 3426; 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6236. 
18 Указ Президента РФ от 28.02.1995 N 220 "О некоторых мерах по государственному регулированию естественных монополий в Российской Федерации" // СЗ РФ. 1995. N 10. Ст. 858; 
Указ Президента РФ от 28.04.1997 N 426 (с изм. от 23.07.2001) "Об Основных положениях 
структурной реформы в сферах естественных монополий" // СЗ РФ. 1997. N 18.Ст. 2132; 
2001. N 31. Ст. 3235; Указ Президента РФ от 16.11.1992 N 1392 (ред. от 26.03.2003, с изм. от 
15.09.2008) "О мерах по реализации промышленной политики при приватизации государственных предприятий" (вместе с "Временным положением о холдинговых компаниях, создаваемых при преобразовании государственных предприятий в акционерные общества") // 
САПП РФ. 1992. N 21. Ст. 1731. 
19 Постановление Правительства РФ от 27.02.1992 N 132 "О временных мерах по специальному регулированию хозяйственной деятельности предприятий - монополистов в 1992 году" 
// Экономика и жизнь.1992. N 11; Постановление Правительства РФ от 29.12.1994 N 1434 "О 
сети региональных агентств поддержки малого бизнеса" // СЗ РФ. 1995. N 2. Ст. 143; Поста