Государственная экономическая политика

                ГОСУДАРСТВЕННАЯ ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА





Под редакцией профессора Т.Г. Морозовой



Рекомендовано Учебно-методическим центром «Профессиональный учебник» в качестве учебного пособия для студентов высших учебных заведений, обучающихся по специальности 061000 «Государственное и муниципальное управление», а также экономическим специальностям











UNITY
Москва • 2017

УДК 338.2(470+571)(075.8)
ББК 65.9(2Рос)-1я73-1
     Г72
Авторы:
Т.Г. Морозова, Н.Н. Потрубач, Т.Г. Пыльнева, ТВ. Шутова
Рецензенты:
д-р экон. наук, проф. М.В. Степанов
(зав. кафедрой «Региональная экономика и природопользование»
ГОУ ВПО Российская экономическая академия им. Г.В. Плеханова);
д-р экон. наук В.П. Федоров
(первый заместитель Главы администрации г. Липецка)

Главный редактор издательства кандидат юридических наук, доктор экономических наук Н.Д. Эриашвили

          Государственная экономическая политика: учеб. пособие для Г72 студентов вузов, обучающихся по специальности 061000 «Государственное и муниципальное управление» / [Т.Г. Морозова и др.]; под ред. Т.Г. Морозовой. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2017.- 255 с.
      I. Морозова, Татьяна Глебовна, сост.
          ISBN 5-238-01082-6
          Агентство CIP РГБ

          Излагаются научные основы государственной экономической политики на федеральном и региональном уровнях, показаны принципы и методы ее реализации. Подробно анализируются условия сохранения и преумножения совокупного социально-экономического потенциала страны и регионов и приоритеты его развития. Рассмотрены основные направления государственной экономической политики и меры по обеспечению экономической безопасности России.
          Для студентов, аспирантов и преподавателей всех экономических специальностей высших учебных заведений, а также научных и практических работников.


                                                         ББК 65.9(2Рос)-1я73-1


ISBN 5-238-01082-6

     © ИЗДАТЕЛЬСТВО ЮНИТИ-ДАНА, 2006
                           Воспроизведение всей книги или любой ее части любыми средствами или в какой-либо форме, в том числе в Интернет-сети, запрещается без письменного разрешения издательства.

        ПРЕДИСЛОВИЕ





   Государственная экономическая политика при плановом хозяйстве была органическим элементом. Государственная собственность на материальные ресурсы позволяла ставить директивные цели социально-экономического развития страны, планировать темпы роста производства и обеспечить занятость трудоспособной части населения. Директивное ценообразование позволяло контролировать инфляцию.
   В результате перехода к новому социально-экономическому развитию — к рыночной экономике — государственная экономическая политика прекратила в прежнем виде свое существование: темпы экономического роста не планировались; ресурсами для их достижения государство не располагало; цены не контролировались; экономика оказалась в свободном режиме, необремененной государственной заботой о занятости, инфляции, инвестициях и т.п.
   Из политики экономического регулирования она превратилась в политику перераспределения огромного массива государственной собственности, накопленной трудом поколений и перераспределения экономической власти. Отсутствие политики государственного регулирования было для нее благоприятным фоном. В результате государственной экономической политики, проводимой в конце XX в., российская экономика оказалась в крайне неблагоприятной ситуации. В итоге небывало глубокого для мирного времени затяжного кризиса отечественная экономика была отброшена на несколько десятилетий назад по объему производства, конкурентоспособности продукции, уровню и качеству жизни, эффективности управления. При этом объективные причины и факторы сочетались с крупными стратегическими ошибками, просчетами и другими субъективными факторами.
   В настоящее время отечественная экономическая наука переживает новый этап. От почти полного отрицания государственного регулирования экономики, навеянного борьбой с командноадминистративной системой хозяйствования в начале 1990-х гг., в конце XX в. она была вынуждена обратиться к необходимости совершенствования государственной экономической политики, к теме государственного регулирования экономики, выработки экономической стратегии государства.
   Экономическая политика конкретизирует принципы государственного вмешательства в экономику для реализации его стратегических задач в текущем периоде во взаимосвязи приоритетных на

3

правлений деятельности государства. Перечень этих приоритетных направлений государственной экономической политики изменяется в зависимости от исторического этапа развития. К этим направлениям относятся: экономическая политика в разрезе отраслей материального производства и непроизводственной сферы (например, политики в области здравоохранения, образования), политика в области приватизации или реприватизации и т.д.
    В предлагаемом учебном пособии рассматриваются задачи, научные основы, формы и методы разработки стратегии государственной экономической политики, особенности экономической политики государства в переходной экономике, реализация государственной экономической политики на федеральном и региональных уровнях управления.
    Особое внимание уделяется таким составляющим государственной экономической политики, как структурная политика, инвестиционная и финансовая, социальная и внешнеэкономическая политики, а также обеспечению экономической безопасности и ее роли в национальной безопасности государства.
    Учебное пособие «Государственная экономическая политика» предназначено для студентов высших учебных заведений, специалистов, обучающихся в системе подготовки и переподготовки кадров, а также для широкого круга читателей.

    Авторы учебного пособия:
    д-р геогр. наук, проф. Т.Г. Морозова — предисловие, § 5, 12, 13, 15, 16, 17;
    д-р экон. наук, проф. Н.Н. Потрубач — § 2, 3 (в соавторстве с Т.Г. Пыльневой), 22, 24;
    д-р экон. наук, проф. Т.Г. Пылънева — § 1, 3 (в соавторстве с Н.Н. Потрубачем), 4, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 14, 18, 19, 20, 21, 23 (в соавторстве с Т.В. Шутовой);
    канд. экон. наук Т.В. Шутова — § 23 (в соавторстве с Т.Г. Пыльневой).

4

Глава


            ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ



            •   Предмет, цели и задачи государственной экономической политики
            •   Особенности экономической политики государства в переходной экономике
            •   Научные основы государственной экономической политики


        1.1.         Предмет, цели и задачи государственной экономической политики¹

   Государственная экономическая политика — это совокупность мер, осуществляемых государственными органами, направленных на упорядочение, корректировку и поддержание социально-экономических процессов развития общества, которые обеспечивают экономический рост и необходимый уровень благосостояния страны. Любое государство имеет свою стратегию развития, а экономическая политика является инструментом реализации стратегии государства.
   Также под государственной экономической политикой понимается проводимая государством генеральная линия экономических действий, дающая желаемую направленность экономическим процессам через совокупность предпринимаемых правительством мер, посредством которых достигаются намечаемые цели и задачи, решаются социально-экономические проблемы. В экономической политике находит непосредственное отражение проводимый правительством страны курс.
   Государственная экономическая политика призвана выражать, воплощать цели, задачи, интересы страны, государства и народа.
   В результате проводимых экономических реформ и структурной перестройки хозяйства, российская экономика оказалась в глубоком кризисе и была отброшена на несколько десятилетий назад по объему производства, конкурентоспособности продукции, уровню и качеству жизни, эффективности управления. При этом объектив

¹ Параграф написан при участии канд. экон. наук Р.В. Пыльнева.

5

ные причины и факторы сочетались с крупными стратегическими ошибками, просчетами и другими субъективными факторами.
   С 2001 г. отечественная экономическая наука переживает новый этап. От отрицания государственного регулирования экономики, навеянного борьбой с командно-административной системой хозяйствования в 90-х годах прошлого столетия, она обратилась к совершенствованию государственной экономической политики, к государственному регулированию экономики и выработке экономической стратегии развития государства.
   Государственная экономическая политика конкретизирует принципы государственного вмешательства в экономику для реализации его стратегических целей (рис. 1.1) в текущем периоде в разрезе следующих взаимосвязанных приоритетных направлений деятельности государства:
   •   институциональная политика по изменению организации экономики, созданию новых или устранению старых экономических, социальных и финансовых институтов, изменению их функций и связей;
   •   структурная политика в области изменения макроэкономических пропорций между конечным потреблением и валовым накоплением, доходами и расходами государства, экспортом и импортом, отраслевых и региональных структур экономики;


Рис. 1.1. Направления деятельности государства по достижению стратегических целей

   •  инвестиционная политика по установлению масштабов инвестиций, их источников и направлений использования;


6

   •   финансовая политика в области формирования и использования государственных финансовых ресурсов, контроля за целевым использованием средств государственного бюджета;
   •   региональная политика по отношению к экономической интеграции регионов и их социально-экономическому развитию;
   •   внешнеэкономическая политика по отношению к экспорту и импорту товаров и услуг, привлечению иностранного капитала и вывозу капитала за рубеж.
   Составляющими государственной экономической политики являются государственные научно-техническая, инновационная, антимонопольная, налоговая политики, а также политика обеспечения национальной экономической безопасности.
   Приоритеты государственной экономической политики изменяются в зависимости от исторического этапа развития. К приоритетным направлениям можно добавить политику в разрезе отраслей материального производства и непроизводственной сферы, политику в области приватизации или реприватизации, региональную социально-экономическую политику и т.д.
   Перед каждым приоритетным направлением ставятся соответствующие цели, разрабатывается определенная стратегия их достижения.
   Так, основными целями государственной экономической политики на предстоящий период должны быть:
   •   обеспечение стабильной и предсказуемой федеральной налоговой политики и политики бюджетных расходов (четкое распределение расходных полномочий и соответствующей доходной базы между уровнями власти);
   •   предсказуемость тарифной политики в области оказания услуг естественными монополиями, установление жестких бюджетных ограничений для органов региональной и муниципальной власти;
   •   обеспечение свободного перемещения рабочей силы и капитала на всей территории Российской Федерации;
   •   сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов, в том числе финансовая поддержка беднейших регионов;
   •   создание равных условий для экономического развития субъектов Российской Федерации, а также равных конкурентных условий для предпринимательской деятельности во всех регионах страны.
   Для достижения этих целей необходимо использование отраслевых, социальных и федеральных целевых программ для развития инфраструктуры и решения социальных вопросов в экономически слабых регионах; создание общероссийской информационной сис

7

темы мониторинга социально-экономического развития субъектов Российской Федерации; приведение в соответствие с федеральным законодательством всех нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
   Кроме того, государственная экономическая политика предполагает решение следующих задач:
   •   оптимальное распределение расходных и доходных полномочий между органами власти различных уровней;
   •   повышение заинтересованности региональных органов власти в расширении налоговой базы путем создания стимулов в системе межбюджетных отношений;
   •   развитие и оптимизация в регионах социальной, инженерной, транспортной, рыночной, производственной, телекоммуникационной инфраструктуры;
   •   развитие объектов межрегиональной инфраструктуры;
   •   снижение административных и экономических барьеров для межрегионального взаимодействия при перемещении товаров, услуг, рабочей силы, капитала;
   •   проведение согласованной на федеральном и региональном уровне социально-экономической политики с учетом ресурсного потенциала и конкурентных преимуществ регионов.

Вопросы для самопроверки
   1.  Дайте определение дисциплины государственной экономической политики.
   2.  Выделите основные направления деятельности государства в экономике.
   3.  В чем состоят основные цели и задачи государственной экономической политики?

        1.2. Особенности экономической политики государства в переходной экономике

   В годы, когда осуществлялись экономические преобразования, не только идеологи рыночных трансформаций, но и население страны жаждали «чистого рынка», «свободной конкуренции». Естественным путем для построения очередного «светлого будущего» представлялось разрушение «старой системы». Под ней подразумевались все институты и механизмы независимо от степени их вины за экономическую неэффективность, общественное угнетение и социальную нищету. Взаимопроникновения, переплетения рыночных и нормативных механизмов и принципов не учитывались. Априори предполагалось, что «нормативное» — плохо, а «рыночное» — хорошо. Хотя провалы рынка хорошо известны и признаются даже

8

наиболее ревностными сторонниками «чистого рынка» и также известно, что экономическая эффективность и экономическая справедливость, мягко говоря, не одно и то же, а теория благосостояния зиждется на нормативных идеях, да и государственное регулирование экономики используется даже наиболее радикальными рыночными экономиками.
   Следует отметить, что с легкой руки экономистов, стремительно прошедших путь от теории научного коммунизма к принципу саморегулирующегося рынка, массовое сознание развернулось на 180°. Еще в середине 80-х годов прошлого столетия оно искренне осуждало жизнь в условиях «жестокой империалистической конкуренции». К концу 80-х массами вполне овладел новый лозунг: «Даешь свободную конкуренцию и невидимую руку рынка». То, что свободной конкуренции нет места на основной части современных рынков, как и то, что «невидимая рука» является действительно невидимой только для тех, кто вообще ничего не желает видеть, игнорировалось как несущественная деталь.
   Миф о коммунизме был заменен сказкой о капитализме, свободной конкуренции, как о близком и автоматически гарантированном рае. У населения и специалистов возникло естественное чувство опасности, основанное на появившейся именно в конце 80-х годов информации относительно истинной, чудовищной цены, заплаченной за то, чтобы «сказку сделать былью», проявилось профессиональное недоверие к политикам, обещавшим претворить новую сказку в очередную небылицу за рекордно короткое время.
   Справедливо заметить, что предложенная в свое время программа «500 дней» была важна не сама по себе в силу ее очевидной практической неисполнимости, а как политическая альтернатива предлагавшемуся союзным руководством постепенному и осторожному продвижению к рынку. В кардинальном различии скорости и последовательности шагов по трансформации экономики и общества усматривалась хорошая перспектива для политического размежевания российского и союзного руководства. Не скорость сама по себе и тем более не последствия принятия той или иной концепции для экономики, общества, отдельных людей были интересны и важны. Самой интересной и важной представлялась возможность выдвинуть радикальные лозунги, обвинив союзное руководство в нерешительности и отсутствии политической перспективы. Это сулило быструю и решительную победу в политической схватке. Поддержанная политической демагогией в «региональном исполнении» (знаменитый лозунг «берите столько суверенитета, сколько сможете осилить») и благоглупостями, замешанными на нерешительности и неумении принимать решения (не менее знаменитый путч августа 1991 г.), политическая спекуляция удалась. Правда, для этого пришлось пожертвовать

9

страной, поменять религию (атеизм на православие), мировоззрение (коммунистическое на капиталистическое), государство (СССР на РФ), но и этого было недостаточно. Необходимо было удалить корни старого государства, мировоззрения, веры, права, экономического механизма. В соответствии с марксистской теорией недостаточно было изменить надстройку, следовало кардинально изменить базис. Для этого программа «500 дней» уже не подходила. Нужно было что-нибудь более радикальное, в основном по срокам. Родился новый лозунг: «Даешь развитой капитализм за год». Конечно, в это мало кто поверил, как и в обещание президента «лечь на рельсы» в случае неудачи, но решительность и безапелляционность нереальных сроков понравились уже тем, что соответствовали привычному для народа ритму планирования.
    Пренебрежение предостережениями и слепое следование общедоступным рецептам, предназначенным для абстрактной усредненной развивающейся экономики, привели к печальным последствиям. Это не значит, конечно, что существовали осознанные и проработанные не только идеологически, но и технически варианты осуществления преобразований. В действительности даже осуществлявшийся вариант так и не был до конца понят и описан во всех деталях и последствиях. Проекта трансформации просто не существовало. Рынок в России начали строить и строили длительное время без четкого плана, по наитию и общим рекомендациям. Существовала лишь общая идея, а детали прорабатывались по мере их узнавания, угрозы парировались по мере их проявления, а часто и не парировались, они предоставлялись времени, которое само должно было либо подсказать решение, либо сделать его ненужным в силу исчезновения проблемы.
    Разрушение надстройки можно было осуществить достаточно быстро. Для этого требовались только политическая воля и паралич сил потенциального противника. Воля в начале 90-х годов имелась, а потенциальные силы сопротивления были демобилизованы и в значительной степени парализованы. Это было достигнуто двумя довольно точными шагами. Во-первых, запрет деятельности Коммунистической партии в 1991 г. автоматически исключил ее из политического процесса и втянул в длительную борьбу за право возвращения на политическую сцену. В самый ответственный момент выбора пути компартия не могла выполнять функции генерального штаба сопротивления. Во-вторых, наиболее деятельной и влиятельной части «сопротивленцев», в том числе и в самой компартии, был предложен заманчивый выход — участие в грандиозном спектакле под названием «грабь награбленное». Передел проходил не по идеологии, а по отношению к собственности — вчера собственность была ничьей, а завтра должна была стать частной, т.е. чьей-то. Оказаться в лагере

10